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反腐败的内部控制逻辑

文章发布:2019-01-08 来自:育德会计培训


本文原载于《财务与会计》2017年第24期,作者张庆龙,版权归原作者所有,如侵权,请联系删除。


一、制度、流程与内部控制

    

古人说,欲知平直,则必准绳。欲知方圆,则必规矩。大至国家,小至部门、班组,都要建立制度或者说规矩。对此,习近平总书记也多次提过,要将权力关进制度的笼子里,形成不敢腐、不能腐与不易腐的长效机制。   


制度起源于人的群体性交往。有一个关于分粥的故事可以反映这一点。在一个荒无人烟的小岛上,有七个人组成了一个小团体共同生活。七个人每天面对一锅粥,如何制定分配制度呢?他们提出了五套方案:一是大伙指定一个人来分粥,分粥者总是给自己多分。二是选出了一个分粥委员会来分粥,分粥委员还是给自己多分。三是在分粥委员会的基础上,成立一个监督小组,结果是委员会与监督小组争论不休,反而分不下去。四是大伙轮流分,分粥者结果也还是给自己多分。五是大伙轮流分,但制度规定分粥者必须最后一个取走,结果发现粥分得最为公平、最有效率。


虽然社会制定了各种制度,但是人们执行制度的自觉性并不高。制度往往成为人们装进柜子里、贴在墙上、说在口头上的制度,执行时大打折扣。一扇窗户被打破,如果不及时修复,很快就会有更多的窗户被打破,这就是制度执行中最为典型的破窗效应。


为加强制度的刚性约束力,将其变为可以执行的流程强制执行,可进行流程管理,即通过岗位、职责、表单将制度变为可以执行的立体化矩阵式流程,将制度寓于其中。制度是对应着岗位的,流程负责的是运行。制度管人、流程管事就是这个道理。对比流程管理与制度管理,流程管理强调输入如何有效转化为输出,以将事情做得更好为目标,制度则强调“什么事情不能做,做了以后有什么后果”;流程强调端到端、岗位到岗位的梳理与管理,制度则是因为问题的需要而产生,针对局部问题而制定,完整性、体系性不强,难免出现重叠和冲突。如果制度不与流程相互结合就会造成规范与实际两张皮,业务的执行自然就会出现问题。


内部控制是以流程为基础、以风险为导向的制度系统化梳理与流程再造的过程。它与流程管理最大的区别在于,将不相容岗位相互分离、授权管理、分事行权、分岗设权、归口控制、强制轮岗、预算控制、公开制度等内控方法设置在流程之中,以达到制衡的效果,并制定了明确的控制措施保证目标的实现。大到一个单位领导的组织层面,它强调决策权、执行权、监督权三权分立;小到一个具体的岗位,它强调流程化、标准化、规范化,并加强考核。因此,内部控制是一项系统化、结构化、稳定化、长期化的管理制度,是流程汇总的有结构的制度体系。


总之,制度、流程与内部控制的关系并不是相互否定,而是不断地继承、发展和完善。

    

二、反腐败应该依赖于内部控制手段


不敢腐、不能腐、不易腐,是党内反腐的逻辑路径。当前来看,不敢腐的高压态势已经形成,但并不意味着未来就没有腐败了。因为做事难免会出现错误,权力不受制衡就易出现腐败。现象背后的本质还是制度建设问题,而不仅是问题的发现。如果没有解决治本的问题,一旦放松不敢腐的高压态势,可能腐败会回来得更加猛烈,就像孙悟空用假芭蕉扇灭火,火势越反弹越猛烈一样。


反腐必须标本兼治。治标突出“惩”字,治本突出 “防”字。防要从源头治理,用制度解决问题。因此,必须依托制度反腐。制度不健全,“牛栏关猫”,腐败现象就难以遏制。这里的制度指内部控制建设,即融制度建设、流程梳理、风险评估、评价监督于一体的系统化建设。


首先,从内部控制的系统性视角看:内部控制如果按照西方政府部门内部控制的框架可以分为五大要素,即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督;如果按照我国行政事业单位内部控制基本规范的要求,可以分为单位层面与具体业务流程层面两个维度。无论哪种划分,都体现了内部控制的系统性,即覆盖所有宏观的组织层面及微观的具体业务活动层面,强调组织环境层面的基础性作用和所有业务活动层面的风险导向。


再者,从内部控制的结构性视角看:反腐败的核心工作是制约和监督权力,让权力在阳光下运行,这就要求反腐应构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力结构。内部控制恰恰是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段,更是组织目标实现的长效保障机制。它通过宏观层面的三重一大议事决策机制,决策权、执行权、监督权三权分立,关键岗位关键人员的定期轮岗,组织中控制文化塑造、“一把手”的内部控制理念塑造等单位层面内部控制建设来保障权力不被滥用。在具体业务流程层面,它通过制度与流程的梳理,借助岗位职责化、职责表单化、表单信息化的手段实现负责财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等事务权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,强化内部流程控制,在业务运行中发挥制衡作用。将内部控制嵌入权力运行的结构中,有利于维持权力结构的稳定性与平衡性,确保权力结构失衡时进行有效的调节。
     

最后,从内部控制的长期性视角看:内部控制通过不断的监督和自我评价持续优化,以保持其有效性。最为重要的是它始终在维护一套标准,不因领导者的变化发生改变。


因此,制度反腐应该突出内部控制建设的作用在宏观政府改革层面,运用内部控制实现简政放权,推行权力清单制度,公开审批流程,强化决策、执行、监督分离的内部流程控制。在微观的业务流程层面,大力运用会计控制、预算控制、不相容岗位相互分离、授权管理、归口管控、信息公开、单据控制等手段保证控制目标的实现。制度反腐中,不能忽视内部控制的理念对于形成科学的权力结构、重构政治生态、改变多龙治水真空地带的尴尬局面与扯皮现象的作用。在具体业务处理上事事有流程,每个流程都由不同部门、不同岗位按照清晰的职责划分去完成,形成有表单作为职责履行的痕迹、表单事后有检查的闭环控制机制,提高业务运行的效率性。


三、内部控制建设的成效取决于“一把手”所形成的控制环境


控制环境好比一把伞,对其他内部控制要素的基础起到保护作用。控制环境的好坏直接影响到内部控制的贯彻和执行、企业经营目标、整体战略目标的实现。控制环境包括组织架构、组织架构内部责任的认定,各层次参与治理的程度,对财务会计以及相关职位胜任能力的重视程度,单位文化及人力资源政策等内容。其中最重要的因素是“一把手”的作用。


企业内部控制建设完成后最大的问题就是执行不到位,未得到充分落地执行的最重要的原因就是“一把手”对于内部控制正确认识和重视程度不够。“一把手”构成了控制环境要素的主体。中国有句俗话,“龙头怎么甩,龙尾怎么摆”。美国COSO也认为,在控制环境中,最高管理层决定了企业的基调,影响了企业员工的控制意识。为使“一把手”所形成的控制环境走向好的方向,可以内部、外部两个层面进行完善。


在外部层面:第一,要加强依法治国与依法治企理念的灌输,强化“一把手”的法治理念;第二,用外部考核来强化“一把手”的法治责任,将内部控制作为其中一项重要的任职考核指标,纳入业绩考核之中。第三,不断提高高层经营管理者的科学管理素养,而不是过于依赖经验管理。


在内部层面:首先,要在组织架构上实现权力制衡。在组织架构当中,权力主体应该相互牵制,任何一方都不能独立完成整个决策的确立,防止其滥用权力。只有分权制衡才能实现权力制约,这就是要求决策权、执行权和监督权进行分权的内在逻辑。其次,明确单位管理主体的权力范围。企业权力清单可以使职权配置更加优化、职权边界更加清晰、职权运行更加公开及事前监管更加到位。行政事业单位的权力清单让公众知道政府的权力边界,从源头上减少审批环节,降低审批门槛,激发市场活力。最后,通过单位最高级别的领导层培训强化其内部控制的流程管理意识、集团管控意识、持续优化管理意识、廉政建设意识、内部牵制意识和全员控制意识。这些意识有利于形成管理者对于内部控制的态度,进而影响到整个企业的内部控制态度及行为。


孟子有言,“君子之守,修其身而天下平”,值得所有正在建设内部控制或者已经完成内部控制建设的单位“一把手”共勉。


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